龐溟 經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、經(jīng)濟(jì)學(xué)家

筆者此前在專欄中指出，內(nèi)地最近推出的於2024年至2028年間直接增加地方化債資源10萬(wàn)億元(人民幣，下同)的化債政策，堪稱方向準(zhǔn)、力度大、思路新，有利於加快防範(fàn)化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)程，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。不過(guò)，如果詳細(xì)閱讀國(guó)務(wù)院新聞辦和財(cái)政部對(duì)此舉辦的新聞發(fā)布會(huì)的文字實(shí)錄，不難發(fā)現(xiàn)其他方面的增量政策似略不如市場(chǎng)預(yù)期。

其一是在2024年至2028年期間從新增地方政府專項(xiàng)債券中安排用於置換隱性債務(wù)的4萬(wàn)億元，並非新增的專項(xiàng)債額度。事實(shí)上，數(shù)據(jù)顯示，專項(xiàng)債用於化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和化解地方中小銀行風(fēng)險(xiǎn)等「其他」用途的佔(zhàn)比，已從過(guò)去數(shù)年的10%至30%，大幅提升至今年以來(lái)的70%左右。這也顯示出新增專項(xiàng)債資金用途限制早已有所突破，未來(lái)連續(xù)五年內(nèi)每年安排的8,000億元化債額度對(duì)財(cái)政力度而言並非安排全新「彈藥」。

藉提高地方債務(wù)限額化債

其二是市場(chǎng)憧憬的十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議有可能批準(zhǔn)增發(fā)1萬(wàn)億至2萬(wàn)億元規(guī)模的特別國(guó)債，事實(shí)上也並未發(fā)生。筆者認(rèn)為，不能排除決策者此前確曾設(shè)想過(guò)發(fā)行一定規(guī)模的特別國(guó)債，以中央政府兜底方式來(lái)加快推進(jìn)地方政府化債工作。但考慮到這可能帶來(lái)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，不利於建立健全規(guī)範(fàn)、透明、受約束的財(cái)政預(yù)算和融資舉債機(jī)制，最終採(cǎi)取了提高地方債務(wù)限額而非通過(guò)國(guó)債形式來(lái)化債。

維持超長(zhǎng)期特別國(guó)債規(guī)模

其三是對(duì)明年使用超長(zhǎng)期特別國(guó)債工具的展望，採(cǎi)取的是「繼續(xù)發(fā)行」的表述。今年的政府工作報(bào)告明確，從2024年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，專項(xiàng)用於國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，今年先發(fā)行1萬(wàn)億元。市場(chǎng)此前期待2025年超長(zhǎng)期特別國(guó)債的發(fā)行規(guī)模將高於今年，最高有望達(dá)到2萬(wàn)億元。但「繼續(xù)發(fā)行」，意味著2025年超長(zhǎng)期特別國(guó)債發(fā)行規(guī)模有可能仍保持在1萬(wàn)億元左右。

其四是在全國(guó)人大常委會(huì)審議地方債務(wù)限額和預(yù)算調(diào)整方案後，財(cái)政部此次並未公布化債政策之外其他增量政策的具體方案。在筆者看來(lái)，這或涉及到今年專項(xiàng)債已基本發(fā)行完畢，專項(xiàng)債資金投向須由財(cái)政部會(huì)商其他部委進(jìn)行調(diào)整、冬季項(xiàng)目開工率受限、增發(fā)超長(zhǎng)期特別國(guó)債項(xiàng)目須待目前資金使用完畢等諸多因素。

逆周期調(diào)節(jié)力度將續(xù)加大

但是，正如9月底中央政治局會(huì)議所強(qiáng)調(diào)的那樣，筆者相信未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)力度將進(jìn)一步加大，以保證必要的財(cái)政支出，切實(shí)做好基層「三?！构ぷ?，超長(zhǎng)期特別國(guó)債和地方政府專項(xiàng)債將繼續(xù)發(fā)行好使用好，以更好發(fā)揮政府投資帶動(dòng)作用。

根據(jù)國(guó)家財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安的表態(tài)，目前首要工作是持續(xù)抓好增量政策落地見效，支持房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的相關(guān)稅收政策已按程序報(bào)批，近期即將推出，隱性債務(wù)置換工作將馬上啟動(dòng)，發(fā)行特別國(guó)債補(bǔ)充國(guó)有大型商業(yè)銀行核心一級(jí)資本等工作正在加快推進(jìn)中，使用專項(xiàng)債券支持回收閒置存量土地、新增土地儲(chǔ)備、收購(gòu)存量商品房用作保障性住房等方面工作，財(cái)政部也正在配合相關(guān)部門研究制定政策細(xì)則並推動(dòng)加快落地。

可從五方面擴(kuò)大政策空間

展望明年，在實(shí)施更加給力的財(cái)政政策時(shí)，中央財(cái)政仍有較大的政策空間：一是積極利用可提升的赤字空間；二是擴(kuò)大專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模，拓寬投向領(lǐng)域，提高用作資本金的比例；三是繼續(xù)發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，支持國(guó)家重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)；四是加大力度支持大規(guī)模設(shè)備更新，擴(kuò)大消費(fèi)品以舊換新的品種和規(guī)模；五是加大中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加強(qiáng)對(duì)科技創(chuàng)新、民生等重點(diǎn)領(lǐng)域投入保障力度。

筆者預(yù)計(jì)，「積極利用可提升的赤字空間」，意味著赤字率有可能從目前的3%提高到3.5%以上，按照明年一般公共預(yù)算支出5%增速來(lái)測(cè)算，對(duì)應(yīng)赤字率或達(dá)3.7%；「擴(kuò)大專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)?！?，意味著明年規(guī)模有可能在2023年和2024年的3.8萬(wàn)億元和3.9萬(wàn)億元的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大到4萬(wàn)億元左右或以上；發(fā)行特別國(guó)債補(bǔ)充商業(yè)銀行核心一級(jí)資本的總規(guī)?；蛟?萬(wàn)億元左右，並有望在今年年底或明年年初落地；使用專項(xiàng)債支持回收閒置土地和收購(gòu)存量商品房的資金總規(guī)模也有望逾4萬(wàn)億元。

題為編者所擬。本版文章，為作者之個(gè)人意見，不代表本報(bào)立場(chǎng)。